Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente
della Giunta provinciale pro tempore, con sede in Bolzano per la
declaratoria di incostituzionalita' e conseguente annullamento della
legge provinciale del 12 ottobre 2007, n. 9 (pubbl. in B.U.R. n. 43
del 23 ottobre 2007) recante «Modifiche delle leggi provinciali in
materia di protezione della fauna selvatica e di esercizio della
caccia, di associazioni agrarie nonche' di raccolta dei funghi», con
specifico riguardo agli artt. 3, comma 3; 5, comma 3; 13; 16; 21,
comma 1 e 22 di tale legge, per contrasto con gli artt. 117, primo
comma nonche' secondo comma, lett. s) e lett. t) della Costituzione
nonche' con le direttive comunitarie contenenti le normative di
riferimento e a cio' a seguito ed in forza della determinazione del
Consiglio dei ministri di impugnativa della predetta legge
provinciale assunta nella seduta 29 novembre 2007.
Con la legge provinciale n. 9 del 12 ottobre 2007 (pubblicata nel
B.U.R. n. 43 del 23 ottobre 2007), composta da 45 articoli, la
Provincia autonoma di Bolzano ha introdotto nuove norme a modifica di
precedenti leggi provinciali in materia di protezione della fauna
selvatica e di esercizio della caccia, di associazioni agrarie
nonche' di raccolta dei funghi.
Il Capo I modifica la l.p. n. 14 del 1987, recante norme per la
protezione della selvaggina e per l'esercizio della caccia, allo
scopo di adeguare la normativa vigente alla direttiva 79/409/CEE, di
cui si da' attuazione attraverso la stessa legge. In particolare si
dettano disposizioni per l'attuazione dell'art. 9 della su richiamata
direttiva e per la disciplina dell'attivita' venatoria nelle zone
facenti parte della rete ecologica europea. Si disciplinano, inoltre,
le misure sanzionatorie penali in caso di violazione delle
disposizioni di tale capo, richiamando le stesse disposte dall'art.
30 della legge quadro n. 152/1997.
Il Capo II modifica la l.p. n. 2 del 1959 in materia di riordino
delle associazioni agrarie per l'esercizio dei diritti sulle terre
comuni. Si tratta di modifiche inerenti gli aspetti organizzativi
delle associazioni in questione: si inseriscono disposizioni
concernenti le procedure di approvazione ed i contenuti degli
statuti, il loro funzionamento e le modalita' per procedere al
distacco delle quote di compartecipazione.
Il Capo III apporta modifiche alla l.p. n. 18 del 1991 recante la
disciplina della raccolta dei funghi a tutela degli ecosistemi
vegetali. In particolare si prevede la possibilita' di vietare la
raccolta di funghi in zone delimitate con provvedimento della Giunta
provinciale; si disciplina la raccolta e si sostituisce
all'autorizzazione rilasciata dal sindaco, prevista dalla precedente
normativa provinciale, la denuncia per la raccolta dei funghi. Si
prevede, inoltre, che la vigilanza sull'osservanza della legge spetti
al Corpo forestale provinciale e al personale della Ripartizione
provinciale natura e paesaggio. Le disposizioni di cui allo stesso
Capo indicano in dettaglio le sanzioni pecuniarie ed amministrative
nel caso di violazione dei contenuti del provvedimento legislativo de
quo.
Il Capo IV contiene disposizioni transitorie relative
all'applicazione degli articoli del Capo I e provvede ad abrogare
alcune norme delle l.p. nn. 14 del 1987 e 18 del 1991.
Si decreta, infine, l'urgenza del provvedimento che e' entrato in
vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino
regionale.
Cosi' delineato, in sintesi, il contenuto della legge provinciale
n. 9/2007, un esame piu' dettagliato di tale provvedimento evidenzia
svariati profili di illegittimita' per contrasto con l'attuale
assetto costituzionale delle competenze legislative nonche' con altre
disposizioni che, per la loro diretta derivazione comunitaria ovvero
di attuazione di normativa di origine comunitaria costituiscono,
com'e' noto, limite alla potesta' legislativa regionale e/o
provinciale, anche di natura primaria ed esclusiva (com'e', a termini
di statuto speciale, art. 8, primo comma, punti nn. 15 e 16 d.P.R.
n. 670/1972, la maggior parte delle materie trattate nella legge
provinciale in questione).
In particolare, vanno posti in evidenza i profili di illegittimita'
costituzionale concernenti alcune disposizioni del Capo I della legge
aventi ad oggetto la disciplina della fauna selvatica e
dell'esercizio della caccia.
Infatti, nonostante la Provincia, ai sensi dell'art. 8, primo comma,
punti nn. 15 e 16, del d.P.R. 670/1972 recante lo statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige, abbia una potesta' legislativa primaria
in materia di caccia e di parchi per la protezione della flora e
della fauna, secondo una consolidata giurisprudenza costituzionale,
confermata nella recente pronuncia n. 378/2007, la potesta' di
disciplinare l'ambiente nella sua interezza e' stata affidata in via
esclusiva allo Stato, dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, il quale, come e' noto, parla di «ambiente» (ponendovi
accanto la parola «ecosistema») in termini generali e
onnicomprensivi. Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare
l'ambiente come una entita' organica, dettare cioe' delle norme di
tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti
considerate come parti del tutto. Inoltre, la disciplina unitaria del
bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene
a prevalere su quella dettata dalle regioni o dalle province
autonome, in materie di competenza propria, ed in riferimento ad
altri interessi. Cio' comporta che la disciplina ambientale, che
scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato,
investendo l'ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna
sua parte, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, come ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza
380/2007.
Pertanto, nelle materie oggetto di disciplina della legge in esame il
legislatore provinciale, nell'esercizio della propria competenza
legislativa piena, e' sottoposto al rispetto degli standards minimi
ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione nazionale,
ex art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., oltre che al rispetto
della normativa comunitaria di riferimento (direttive 79/409/CEE,
92/43/CEE, 99/22/CEE) secondo quanto disposto dall'art. 8, primo
comma, dello statuto speciale e dall'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
Sulla base di queste premesse appaiono censurabili, perche' invasive
della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione ed in violazione dei vincoli
posti al legislatore provinciale dal suindicato art. 8, primo comma,
dello Statuto, le seguenti disposizioni di legge in esame: gli artt.
3, comma 3; 5, comma 3; 13; 16; 21, comma 1.
Passando poi ad esaminare piu' dettagliatamente, le richiamate
disposizioni va specificamente rilevato:
A) L'art. 3, comma 3, del provvedimento in questione contrasta
con l'art. 9 della direttiva 79/409/CEE in quanto non risulta
richiesta l'indicazione della tipologia di deroga da attivare e le
ragioni ad essa sottostanti, prevista invece nella normativa
comunitaria su richiamata e, pertanto, viola il vincolo del rispetto
del diritto comunitario, di cui all'art. 8, comma 1 dello statuto e
art. 117, primo comma, della Costituzione.
B) L'art. 13 si pone in contrasto con alcune disposizioni del
d.lgs. n. 73/2005 di attuazione della direttiva 1999/22/CEE, relativa
alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici. In
particolare l'art. 13, comma 1, disciplina il campo di applicazione
delle disposizioni concernenti i giardini zoologici in maniera
differente rispetto a quanto previsto dall'art. 2, comma 2, del
suddetto decreto violando gli standards uniformi di tutela di
competenza esclusiva statale, ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. Infatti, le clausole di esclusione di applicabilita' del
decreto legislativo risultano ineludibilmente poste dall'art. 2,
comma 2, del decreto stesso, senza che alle amministrazioni regionali
o provinciali, ancorche' dotate di attribuzione legislativa
esclusiva, sia dato poterle derogare in peius, cosi' come da ultimo
ribadito dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 380/2007.
Il comma 2, nella misura in cui attribuisce all'Osservatorio
faunistico provinciale il compito di individuare i requisiti
strutturali ed organizzativi per l'apertura di un giardino zoologico,
contrasta con quanto stabilito dall'art. 3 del decreto legislativo
attuativo della norma comunitaria che detta in maniera dettagliata i
requisiti strutturali ed organizzativi per l'apertura di un giardino
zoologico. Si tratta di requisiti minimi volti a realizzare misure
idonee di conservazione e, quindi, rientranti nella competenza,
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. Inoltre, tale disposizione contrasta con gli artt.
4, comma 2, lettera b) e 5 del d.lgs n. 73/2005 che prescrivono la
competenza esclusiva del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio del mare, sia in ordine ai motivi e alle condizioni per la
chiusura dei giardini zoologici sia in relazione al successivo
trasferimento degli animali.
Il comma 3 dell'art. 13 si pone in violazione dell'art. 4 del d.lgs.
n. 73/2005 sotto diversi profili. In primo luogo, prevede che
l'autorizzazione all'apertura e all'esercizio di parchi faunistici e
alla detenzione in essi di esemplari vivi di fauna selvatica e'
rilasciata con decreto dell'assessore provinciale competente, sentito
il parere dell'Osservatorio faunistico provinciale. Cosi' disponendo,
la legge regionale interviene su una materia disciplinata a livello
statale dal d.lgs. n. 73 del 2005, «Attuazione della direttiva
1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei
giardini, zoologici», il quale, invece, all'articolo 4 prevede che la
licenza per l'apertura del giardino zoologico e' rilasciata con
«decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di
concerto con i Ministri della salute e delle politiche agricole e
forestali, sentita la conferenza unificata».
L'Istituzione dei giardini zoologici e' finalizzata a soddisfare
esigenze, quali la conservazione della biodiversita', la protezione
della fauna selvatica e la salvaguardia della diversita' biologica,
che non escludono la competenza regionale alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali e
dell'ecosistema di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione. La prescritta autorizzazione provinciale,
pertanto, si pone come sostitutiva della disciplina statale cosi' da
poterne pregiudicare gli obiettivi che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme, sull'intero territorio nazionale.
In secondo luogo, tale disposizione, nella misura in cui riconosce
all'Osservatorio faunistico provinciale una funzione ispettiva
diretta ad accertare la presenza del presupposti, contrasta con
l'art. 6 del d.lgs. n. 73/2005 che riconosce tale ruolo in capo al
Ministero dell'ambiente che puo' avvalersi del Corpo forestale dello
Stato, dei medici veterinari, di zoologi e di esperti nel settore.
Sono ugualmente censurabili i commi quarto e sesto del provvedimento
in esame in quanto in contrasto con le disposizioni del d.lgs.
n. 73/2005 su richiamate, concernenti le procedure di modifica delle
licenze ed i compiti di sorveglianza e controllo attribuiti al Corpo
forestale provinciale e non al Ministero dell'ambiente, di cui
all'art. 6 del d.lgs. n. 73/2005.
Il comma 5, prevedendo la sostituzione della licenza alla
dichiarazione di idoneita' per le specie appartenenti alle famiglie
dei canidi, mustelidi, felidi, cervidi e bovidi, limitatamente ai
giardini zoologici, si pone in contrasto con l'art. 4, comma 3, del
decreto che stabilisce una generale sostituzione della licenza alla
dichiarazione di idoneita'.
C) Quanto all'art. 5, comma 3, particolarmente nella parte in
cui si prevede che l'Assessore provinciale competente in materia di
caccia, su proposta dell'Osservatorio faunistico provinciale, possa
estendere il divieto di prelievo anche ad altre specie di fauna
selvatica di cui all'art. 4 nonche' disporre ulteriori limitazioni o
divieti in merito ai mezzi e ai periodi di caccia, valgono
considerazioni analoghe; e cioe' che la disciplina dettata dalla
provincia viene a porsi in contrasto con disposizioni di origine
comunitaria, e segnatamente quelle recate nel d.P.R. n. 357/1997, di
attuazione della direttiva 92/43/CEE, nonche' con il riparto di
competenze legislative stabilito nel vigente assetto costituzionale,
alla stregua del quale la materia della caccia, nella misura in cui
impinge nella tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, appartiene in
primo luogo alla competenza legislativa esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. s). Nella formulazione della
norma in questione va rilevata in special modo l'assenza di una
clausola di adeguamento automatico a quanto disposto, ai sensi della
legge n. 296/2006, art. 1 , comma 1226, con d.m. 17 ottobre 2007.
Invero se da un lato puo' esser vero che tale decreto non fosse ancor
noto ufficialmente all'atto della emanazione della legge provinciale
qui impugnata, e' comunque vero e incontestabile che era gia' in
vigore e gia' nota la citata disposizione della legge finanziaria
2007, che stabilisce che le regioni e le province autonome debbono
provvedere agli adempimenti previsti dal d.P.R. n. 357/1997, sopra
richiamato, sulla base di criteri minimi ed uniformi definiti dal
Ministero dell'ambiente (e la ragione di tale uniformita' e' di tutta
evidenza, trattandosi qui di competenza rientrante nella competenza
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), il che, anche
per rispetto del principio di lealta' nei rapporti tra le Autonomie
locali e lo Stato), avrebbe dovuto indurre la provincia autonoma
quanto meno ad astenersi, per l'intanto, dall'emanare la disciplina
in questione.
D) L'art. 21, comma 1, contrasta con quanto stabilito dall'art.
19, comma 2, della legge n. 157/1992 in relazione sia alle condizioni
che consentono gli abbattimenti (per la normativa statale, si tratta
di importanti e motivate ragioni connesse alle consistenza faunistica
o per sopravvenute particolari condizioni ambientali, stagionali o
climatiche e non legate alla semplice produzione di danni alle
colture agrarie e al bosco, come disposto invece dalle legge in
esame), sia alla competenza esclusiva dell'INFS (Istituto Nazionale
Fauna Selvatica) a rendere il parere in ordine alla necessita' di
porre in essere un piano di controllo di una certa specie nonche' a
verificare preliminarmente l'inefficacia dei metodi ecologici di
contenimento. La norma provinciale, invece, nel primo punto, si
limita ad indicare i danni al bosco e alle colture agrarie, nel
secondo punto, il provvedimento provinciale attribuisce le funzioni
di prescrivere i piani di abbattimento all'assessore provinciale. Con
cio', la disposizione viene ad invadere la competenza esclusiva
statale in materia di ambiente ed ecosistema, di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. s) Cost.
E) L'art. 22, infine, presenta rilievi di illegittimita'
costituzionale, in quanto, disciplinando fattispecie penali, non si
limita, ad un semplice rinvio alle norme statali in materia di caccia
previste nell'art. 33 della legge n. 157/1992, ma le introduce nel
proprio ordinamento con la norma esaminata. In tal modo viene ad
invadere la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento
penale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera b), Cost., ed
eccede dalla competenza legislativa provinciale, di cui all'art. 8,
primo comma, dello statuto speciale che non riconosce alla provincia
l'esercizio della potesta' legislativa in tale ambito materiale.